2.自動化行政執(zhí)法中技術(shù)的倍增器作用

 

　　在一般意義上的行政行為之中，因違法所造成的權(quán)利損害范圍往往是有限的，但自動化行政的裁量活動卻與之不同。僅從概念的角度出發(fā)，很難發(fā)現(xiàn)自動化行政與特定的行政行為類型或者實體權(quán)利類型有所綁定，但從行政行為作出形式的角度來看，由于自動化行政設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的存在，自動化行政行為的行政違法對行政相對人的利益減損會以“倍增”的形式呈現(xiàn)。具體而言，這種“倍增”效應(yīng)體現(xiàn)在行政裁量過程與結(jié)果的單一化與去裁量化之上，行政機關(guān)會針對不特定、多數(shù)的行政相對人做出同一種裁量結(jié)果，將行政行為的事實認定簡單化。這也就意味著，一旦出現(xiàn)了行政違法，或者自動化行政設(shè)備在某一時間內(nèi)出現(xiàn)了技術(shù)故障，那么，權(quán)力減損的效果會及于不特定多數(shù)的行政相對人。從前，依據(jù)保護規(guī)范理論，在不使用自動化行政設(shè)備的行政行為之中，對行政相對人利益的減損往往僅限于行政相對人本人，或是有法定利害關(guān)系的第三人，這一范圍是確定的、有限的，其根本的原因在于個別裁量的原則。但在自動化行政行為之中，這一范圍被打破了，在社會生活之中便有了十分復雜的具象化體現(xiàn)。

 

　?。ǘ┘扔械谋O(jiān)督與救濟機制面對自動化行政違法應(yīng)對相對乏力

 

　　從我國已有的行政監(jiān)督與救濟機制來看，應(yīng)對自動化行政違法的主要手段包括行政訴訟、行政復議，但通過對其效果的觀察，其應(yīng)對自動化行政違法的效果不夠理想，難以有效實現(xiàn)法律監(jiān)督與法律救濟的目標，這也是實踐中呼喚檢察機關(guān)進行有效監(jiān)督的原因之一。

 

　　1.當事人訴訟無法有效應(yīng)對自動化行政違法

 

　　通常意義上講，行政相對人以當事人訴訟（尤其是撤銷之訴）的方式進行權(quán)利救濟十分常見，從我國現(xiàn)有的涉自動化行政違法的行政訴訟判例來看，行政相對人以當事人訴訟的方式在相關(guān)領(lǐng)域的行政糾紛中維護權(quán)利十分困難，這主要體現(xiàn)在自動化行政違法的訴訟勝訴率偏低之上。筆者以“電子眼”“非現(xiàn)場執(zhí)法”等關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)上進行檢索，共篩選出129個進入正式審判程序的相關(guān)判例，其中原告勝訴案件9個，敗訴及撤訴案件120個，原告勝訴率僅為6.9%。這也意味著絕大部分的行政相對人難以通過訴訟的方式進行救濟，這一救濟困難體現(xiàn)在以下幾個具體的方面。

 

　　其一，司法往往規(guī)避審查自動化行政的實體裁量。經(jīng)歷了20世紀中期開始的行政裁量的一元性與二元性之爭后，裁量的一元論基本成為理論界與實務(wù)界的共識，故而司法應(yīng)當對行政裁量的實體與程序進行有效審查。盡管在20世紀80年代開始，由于程序裁量論的流行，各國對行政裁量的審查往往集中在行政程序?qū)用?，但仍保留對實體裁量進行審查的余地。但在我國司法機關(guān)對自P116動化行政裁量的審查中，人民法院的審查強度出現(xiàn)了減弱的傾向，這具體體現(xiàn)在人民法院對自動化行政行為的實體裁量部分往往不進行審查，或是僅對行政行為所涉及的行政程序進行簡單的審查，這一現(xiàn)象不僅在當事人敗訴的案件中存在，在勝訴的案件中同樣存在?？傮w而言，這種程序性審查的傾向，在涉自動化行政違法的當事人訴訟之中，并不一定能發(fā)揮制約行政裁量的作用，反而會因為對自動化行政的實體裁量的審查不足，導致實質(zhì)上的全自動行政裁量偏差無法被司法審查所糾正，甚至有被司法所承認的趨勢。

 

　　其二，專業(yè)知識的缺乏，導致難以掌握行政數(shù)據(jù)的具體情況。客觀上講，人民法院往往難以有效地審查自動化行政違法，有的研究將其表述為“涉科學技術(shù)行政裁量的司法審查遭遇技術(shù)壁壘”，即非現(xiàn)場執(zhí)法取證需要依靠各類交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)施、設(shè)備的技術(shù)含量較高，作為“技術(shù)外行”的法官無法對非現(xiàn)場執(zhí)法的技術(shù)問題進行審查，導致出現(xiàn)“模糊式審理”的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國行政訴訟的審查習慣有關(guān)。人民法院作為審判機關(guān)，往往不能有效地獲取行政機關(guān)涉案的有關(guān)數(shù)據(jù)，自動化行政的“黑箱”屬性與封閉屬性，即使是在行政訴訟之中也體現(xiàn)得相對明顯，即除非行政機關(guān)主動開放有關(guān)數(shù)據(jù)，人民法院往往無法獲取自動化行政所涉的數(shù)據(jù)基準和數(shù)據(jù)范圍。同時，為了避免對行政機關(guān)的正常工作進行干擾，或是怕承擔“泄密”的責任，人民法院往往也不會主動調(diào)取行政機關(guān)的有關(guān)數(shù)據(jù)，即對行政數(shù)據(jù)本身的審查，維持在保證案件審查的最低限度之內(nèi)，這就導致司法審查出現(xiàn)了明顯的謙抑性，這也導致了司法監(jiān)督有效性的缺失。同時，與行政機關(guān)的公務(wù)員不同，人民法院的司法人員缺乏有關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識與工作經(jīng)驗，人民法院對行政機關(guān)所使用的技術(shù)設(shè)備往往也缺乏詳細的了解，故而從客觀上講，行政訴訟往往也難以對自動化行政行為進行有效的審查。

 

　　其三，司法審查往往難以對自動化行政的全過程進行監(jiān)督。如上文所述，僅就單一行為審查而言，力度相對較弱的審查主要集中在行為階段，即行政數(shù)據(jù)的輸入、輸出與再顯名階段，而力度相對較強的審查則會對設(shè)備的安放以及行政數(shù)據(jù)的分析與使用進行審查，但這一類審查往往會碰觸到司法審查的邊界，因此大多數(shù)情況下，人民法院不會對技術(shù)基準與實體裁量進行判斷。更為重要的是，行政訴訟對自動化行政行為的數(shù)據(jù)基準與授權(quán)幾乎難以進行審查。其原因在于這一類授權(quán)活動與數(shù)據(jù)基準往往是以地方性立法或部門立法的形式呈現(xiàn)的，我國行政訴訟審查規(guī)范性文件較為克制，其審查的范圍相對有限；且在自動化行政的司法審查之中，這一審查機制往往也不會被啟動。從自動化行政的違法性生成的角度來看，在自動化行政的行政數(shù)據(jù)基準制定與授權(quán)階段，乃至于設(shè)備安放階段，侵害相對人權(quán)利的法治風險就已經(jīng)生成，僅僅從行為角度進行審查，無法完全填補相關(guān)領(lǐng)域的法治漏洞，更遑論對行為的審查本身也難以起到應(yīng)有的作用。這種預防性審查機制的缺失，以及規(guī)范性文件附帶性審查空轉(zhuǎn)的制度問題，從我國行政訴訟機制構(gòu)建開始就已存在，這在自動化行政有關(guān)的案件中體現(xiàn)得更為明顯。對數(shù)據(jù)標準與設(shè)置依據(jù)的審查缺失，導致司法審查無法對行政數(shù)據(jù)流通的全過程進行有效監(jiān)督。P117

 

　　2.自動化行政中行政復議機制的作用范圍相對有限

 

　　作為解決行政糾紛的主渠道，近年來學界對行政復議機制的研究頗多，且實務(wù)界也對如何有效利用這一解決渠道進行了探討。與行政訴訟不同，我國的行政復議機制為自動化行政違法的救濟留出了一定的制度空間，在本次《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的修改之中，就規(guī)定行政相對人對依據(jù)電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄作出的行政處罰決定不服，申請行政復議的，可通過作出處罰決定的行政機關(guān)提交復議申請。然而，當前行政復議的制度安排并未涉及現(xiàn)有的全部類型的自動化行政行為，并且在執(zhí)法實踐之中，即使要求作出行政處罰的行政機關(guān)有效地自查自糾，其實際效力仍有待考量。

 

　　其一，作出行政處罰的行政機關(guān)自查自糾，并未解釋實質(zhì)意義上全自動行政裁量出現(xiàn)的制度原因。這些原因包括行政機關(guān)的治理能力與數(shù)據(jù)水平有限導致“機器依賴”，還包括由于行政程序證據(jù)制度的不完善，導致無法有效地突破技術(shù)壁壘與“機器依賴”。從客觀上看，我國政府數(shù)字化水平提升，體現(xiàn)出了明顯的整體與基層之間數(shù)字能力的脫節(jié)，各地方尤其是基層執(zhí)法機關(guān)的數(shù)字化水平與法治化水平仍不高。在執(zhí)法權(quán)下移、治理責任壓實到基層的當下，相當數(shù)量的基層執(zhí)法主體承擔著繁重的治理的任務(wù)，這些行政主體既沒有足夠的人力來輔助印證自動化行政執(zhí)法的適當性，也缺乏足夠的技術(shù)資源來印證其合理性。故而，在現(xiàn)實中，往往越是行政資源匱乏、數(shù)據(jù)能力不足的行政主體，越是依賴自動化行政設(shè)備所得到的結(jié)果，也就越會出現(xiàn)實質(zhì)意義上的自動化行政裁量。故而，在不進行專門的制度配套的情況下，要求自動化行政行為的作出機關(guān)在復議時自查自糾，往往難以起到違法糾正的作用，就難以實現(xiàn)行政機關(guān)合法規(guī)范運營的法治目標。

 

　　其二，與系統(tǒng)性、穿透式、伴隨式的行政檢察監(jiān)督機制不同，行政復議機制往往以發(fā)生危害結(jié)果為導向，難以發(fā)揮預防性監(jiān)督的效果。同時，由于當前行政復議機制對數(shù)據(jù)標準與行政設(shè)備的安裝標準往往并不會主動審查。同時由于自動化行政的行政算法黑箱的存在，導致行政相對人也缺乏對事前的數(shù)據(jù)標準與設(shè)備設(shè)置重要性的了解，對自身數(shù)據(jù)權(quán)利行使與保障的了解也相當不足，這使得行政復議的審查效果往往有限。

 

　　二

 

　　自動化行政違法檢察監(jiān)督的可行性

 

　　與監(jiān)督模式

 

　?。ㄒ唬┳詣踊姓`法檢察監(jiān)督機制的可行性

 

　　1.法律授權(quán)檢察機關(guān)對自動化行政違法進行監(jiān)督

 

　　在我國的語境之下，行政檢察監(jiān)督本身具備法律監(jiān)督與法律救濟的雙重職能。因此，以行政P118檢察監(jiān)督的方式實現(xiàn)自動化行政違法的法律救濟與權(quán)利保障，并非在我國行政行為的法律監(jiān)督與救濟體系之外另起爐灶，而是對我國現(xiàn)有的行政監(jiān)督與救濟體系制度的深入挖掘，激活已有的制度安排。從法律授權(quán)的視角來看，一方面，檢察權(quán)的監(jiān)督屬性為《憲法》所確認；另一方面，《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》）、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等檢察領(lǐng)域的法律和司法解釋，賦予了檢察機關(guān)在司法審判、執(zhí)行的監(jiān)督過程中，對行政機關(guān)與司法機關(guān)的違法行為進行監(jiān)督的權(quán)力。同時，從行政救濟法的角度來看，檢察權(quán)也具備法律救濟的職能，其可以采用行政檢察建議、行政公益訴訟、檢察聽證等手段對行政相對人的權(quán)利進行救濟，實現(xiàn)行政糾紛的實質(zhì)性化解。以憲法為核心的統(tǒng)一的法秩序?qū)z察機關(guān)的法律賦權(quán)，也是檢察機關(guān)進行自動化行政違法檢察監(jiān)督的根本依據(jù)。

 

　　但可以看到的是，在數(shù)字條件下，由于檢察機關(guān)對行政機關(guān)的日常事務(wù)進行全面的介入與干預，存在干擾行政權(quán)正常運行、違反檢察監(jiān)督謙抑性的可能。原因在于，由于自動化技術(shù)的應(yīng)用，行政數(shù)據(jù)的流通是貫穿行政行為作出的全過程之中的，在行政數(shù)據(jù)從收集到發(fā)揮作用的全過程中，都有自動化行政設(shè)備使用的情形。在數(shù)據(jù)監(jiān)督模式之下，如果檢察機關(guān)對行政數(shù)據(jù)的監(jiān)督與收集過當，過度參與了行政活動的具體過程，很容易導致檢察機關(guān)的監(jiān)督裁量替代行政機關(guān)行政裁量的結(jié)果。此時如果檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督行為越過了監(jiān)督權(quán)所應(yīng)有的界限，干預了行政權(quán)的權(quán)力行使，則會違背行政檢察監(jiān)督的制度目標?？偟膩砜矗O(jiān)督實踐中存在數(shù)字條件下檢察權(quán)邊界明確難題的根源在于：數(shù)字行政檢察的確立打破了以往部門間的權(quán)力邊界，由此引發(fā)國家機關(guān)之間的權(quán)限沖突。如何在重新定界過程中合理地處理國家機關(guān)之間的權(quán)限沖突，以維持好數(shù)字行政檢察所界定的權(quán)力邊界，將是檢察機關(guān)不得不面對的問題。也正因如此，檢察機關(guān)需要更加謹慎地行使該項法律監(jiān)督權(quán)，在審查技術(shù)節(jié)點與數(shù)據(jù)標準方面均恪守有限性原則，避免產(chǎn)生檢察權(quán)替代行政權(quán)的結(jié)果，保障兩者之間的分工秩序。

 

　　2.檢察機關(guān)有充足應(yīng)對自動化行政違法的制度儲備

 

　　自行政檢察監(jiān)督創(chuàng)設(shè)以來，對行政違法行為的檢察監(jiān)督，一直都是行政檢察監(jiān)督的重要任務(wù)，并已形成了非訴與訴訟手段并立的兩大制度體系。非訴監(jiān)督手段，主要指檢察機關(guān)作出檢察建議、組織檢察聽證等監(jiān)督手段，其與作為行政檢察監(jiān)督兜底手段的行政公益訴訟機制相對應(yīng)。激活這些制度資源，其難點是尋找一個明確的案由來概括這一行政行為形態(tài)的行政違法特征，因為自動化行政設(shè)備與行政行為的結(jié)合，是體現(xiàn)在幾乎所有的行政部門之中的，其表現(xiàn)形式也各不相同。僅就行政公益訴訟而言，如果在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）之中規(guī)定，自動化行政違法作為一種單獨的行政公益訴訟的類型也并非不可以。只是從訴訟結(jié)構(gòu)來看，將自動化行政行為從基本的行政行為形態(tài)之中剝離出來，對行政相對人的實體權(quán)利的保障是十分不利P119的。例如，在無障礙環(huán)境建設(shè)公益訴訟中，規(guī)范體系并未以數(shù)字政府建設(shè)中的行政許可等行政行為類型為導向構(gòu)建公益訴訟，而是以法治化條件下保護公共利益為導向。因此，檢察機關(guān)應(yīng)當合理利用既有授權(quán)體系賦予的權(quán)限，以基本的行政行為類型與部門行政劃分為依據(jù)，運用技術(shù)手段，合理地激活已有的制度資源。

 

　　3.檢察機關(guān)具有應(yīng)對自動化行政違法的監(jiān)督能力

 

　　檢察機關(guān)應(yīng)對自動化行政違法的關(guān)鍵是檢察機關(guān)具備相應(yīng)的技術(shù)能力與分析能力。近年來，不僅行政機關(guān)開展了大規(guī)模的數(shù)字化建設(shè)，檢察機關(guān)的數(shù)字化建設(shè)也在不斷進行之中。數(shù)字化條件下行政檢察監(jiān)督所呈現(xiàn)的穿透性、類案性、一體性的監(jiān)督樣態(tài)，與傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督所呈現(xiàn)的平面性、個案性、分散性的監(jiān)督樣態(tài)有明顯的區(qū)別。傳統(tǒng)意義上的行政檢察監(jiān)督是一種人的集合，在行政檢察權(quán)運行的微觀層面，檢察機關(guān)通過對行政行為的把握，從海量的案卷中搜尋有價值的線索，對行政裁量的合法性與合理性進行分析判斷，是一種對檢察機關(guān)工作人員工作能力與法治素養(yǎng)的考驗。但數(shù)字行政檢察則與之不同，在數(shù)字技術(shù)的加持之下，數(shù)字行政檢察實質(zhì)上是一種數(shù)據(jù)的集合，這也體現(xiàn)在其檢察監(jiān)督的整個工作過程之中。在數(shù)字技術(shù)的加持之下，行政檢察所投射的范圍得到了極大的拓展，逐漸將數(shù)字政府建設(shè)中的一系列數(shù)字行政活動納入其中，尤其是在大規(guī)模數(shù)字化建設(shè)之后，檢察機關(guān)在理論上獲得了對公共數(shù)據(jù)、行政數(shù)據(jù)等前端行政活動的監(jiān)督能力，從而為構(gòu)建下文所述的監(jiān)督模式提供了可能。檢察機關(guān)在嘗試對行政數(shù)據(jù)臺賬進行接入與調(diào)取的同時，以行政行為為重點，實現(xiàn)對自動化行政行為全過程的檢察監(jiān)督，將監(jiān)督的對象從單一的數(shù)字行政行為擴大到數(shù)字行政的整個過程。與傳統(tǒng)意義上的行政檢察監(jiān)督不同，在數(shù)字行政檢察監(jiān)督模式下，檢察機關(guān)憑借類案監(jiān)督與分析的數(shù)據(jù)平臺，可以對行政機關(guān)移交與案件有關(guān)的過程數(shù)據(jù)與結(jié)果數(shù)據(jù)進行有效的分析與篩查，并且對數(shù)據(jù)標準與數(shù)據(jù)授權(quán)等進行審查，最大限度地破除行政機關(guān)的數(shù)據(jù)壁壘。

 

　?。ǘ┳詣踊姓`法檢察監(jiān)督的可選模式

 

　　1.行為監(jiān)督模式

 

　　行為監(jiān)督模式，是以自動化行政行為的監(jiān)督為核心進行運轉(zhuǎn)的行政檢察監(jiān)督模式?？傮w而言，以行為監(jiān)督模式構(gòu)建自動化行政違法的監(jiān)督機制，要從法規(guī)范層面與技術(shù)層面同時對其進行判斷。但由于行政數(shù)據(jù)與檢察數(shù)據(jù)之間的不同，以及有關(guān)技術(shù)標準的不統(tǒng)一，檢察機關(guān)在把握自動化行政行為的合法性時，往往也會堅持程序裁量論的審查原則。當存在程序性違法，影響行政相對人的實體權(quán)利，或是其存在重大的技術(shù)性疏漏時，就出現(xiàn)了檢察機關(guān)介入實質(zhì)性行政糾紛的空間。

 

　　但可以看到的是，僅以行政行為為手段構(gòu)建自動化行政的檢察監(jiān)督體系，會存在明顯的體系穿P120透性不足的缺陷，其直接體現(xiàn)在自動化行政行為并不能囊括所有自動化技術(shù)與行政活動的結(jié)合點，若使用自動化行政行為這一概念進行分析，無疑是默認自動化技術(shù)與行政活動的結(jié)合點。其原因在于，自動化技術(shù)對行政執(zhí)法這一行政活動的影響存在于整個行政過程中，自動化行政行為只不過是事中這一階段的一個組成部分罷了。從行政活動事前的角度來看，與自動化行政執(zhí)法有關(guān)的行政組織制度結(jié)構(gòu)以及有關(guān)的行政決策過程，很難通過自動化行政行為這一概念來體現(xiàn)，數(shù)據(jù)權(quán)屬以及設(shè)備安裝等行政公產(chǎn)領(lǐng)域的規(guī)范要素也無法體現(xiàn)，但這些規(guī)范要素卻會對行政活動產(chǎn)生巨大的影響，而行為監(jiān)督模式卻無法很好地解決這一問題。

 

　　2.數(shù)據(jù)監(jiān)督模式

 

　　數(shù)據(jù)監(jiān)督模式，是在針對自動化行政違法的檢察監(jiān)督之中，檢察機關(guān)以監(jiān)控行政數(shù)據(jù)的流動為主要任務(wù)的監(jiān)督模式。當然，目前學界所指的數(shù)據(jù)檢察監(jiān)督，多是指刑事領(lǐng)域的檢察監(jiān)督，雖然檢察機關(guān)接入行政機關(guān)的數(shù)據(jù)庫存在客觀的障礙，但實務(wù)界已經(jīng)開始了以行政數(shù)據(jù)為對象展開檢察監(jiān)督的探討。數(shù)據(jù)監(jiān)督模式要求檢察機關(guān)堅持穿透式監(jiān)督的基本理念，從行政數(shù)據(jù)的流動角度出發(fā)，對行政數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)授權(quán)、數(shù)據(jù)設(shè)備審查、數(shù)據(jù)收集以及數(shù)據(jù)的儲存與使用等方面進行積極構(gòu)建。

 

　　數(shù)據(jù)監(jiān)督模式的出現(xiàn)是對既有行為監(jiān)督模式反思的結(jié)果，但是其存在的問題也是十分明顯的。構(gòu)建數(shù)據(jù)監(jiān)督的關(guān)鍵是，行政機關(guān)與檢察機關(guān)之間可以自由、通暢地交換數(shù)據(jù)，但是，由于行政機關(guān)之間存在的部門利益劃分，即使是在行政機關(guān)之間實現(xiàn)行政數(shù)據(jù)的聯(lián)通和共享也是較為困難的，更何況與屬于其他系統(tǒng)的檢察機關(guān)共享數(shù)據(jù)。由于我國尚未針對行政數(shù)據(jù)是否涉密進行密級劃分，行政機關(guān)可以“涉及行政秘密”為由拒絕檢察機關(guān)的數(shù)據(jù)調(diào)取。從現(xiàn)實層面來看，進行數(shù)據(jù)獲取本身難以實現(xiàn)，數(shù)據(jù)監(jiān)督模式的構(gòu)建存在一定的現(xiàn)實阻礙。

 

　　3.混合監(jiān)督模式

 

　　混合監(jiān)督模式，是將行政數(shù)據(jù)與行政行為納入同一架構(gòu)考查的監(jiān)督模式，在嘗試對行政數(shù)據(jù)臺賬進行接入與調(diào)取的同時，以行政行為為重點，實現(xiàn)自動化行政行為全過程的檢察監(jiān)督，即不僅要對行政行為進行監(jiān)督，也要對行政數(shù)據(jù)進行監(jiān)督和把握，而這一監(jiān)督模式的核心，即要把握自動化行政行為的整個行政過程。當然，檢察機關(guān)在進行自動化行政檢察監(jiān)督時面對的最棘手問題，仍舊是有的行政機關(guān)不愿共享行政數(shù)據(jù)。但是與其他機關(guān)的監(jiān)督（尤其是司法機關(guān)的監(jiān)督）不同，《人民檢察院組織法》以及《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》賦予了檢察機關(guān)在行政檢察監(jiān)督之中的調(diào)查核實權(quán)，這也就意味著，檢察機關(guān)有權(quán)要求行政機關(guān)移交數(shù)據(jù)。在有的地方性立法之中（例如《浙江省公共數(shù)據(jù)管理條例》），也規(guī)定行政數(shù)據(jù)應(yīng)當接受法律的監(jiān)督。與上文所述的數(shù)據(jù)監(jiān)督模式不同，混合監(jiān)督模式下，檢察機關(guān)不會主動地、大規(guī)模地接入行政機關(guān)的行政數(shù)據(jù)庫，而是在個案辦理P121的情況下，要求行政機關(guān)移交與案件有關(guān)的過程數(shù)據(jù)與結(jié)果數(shù)據(jù)即可，并且對數(shù)據(jù)標準與數(shù)據(jù)授權(quán)等進行審查，最大限度地破除行政機關(guān)的數(shù)據(jù)壁壘，其運作機理如圖1所示。

 

　　如前文所述，在實踐中，檢察機關(guān)往往只能調(diào)閱到案件的結(jié)果數(shù)據(jù)，而不能調(diào)取與案件有關(guān)的過程數(shù)據(jù)。同時，盡管檢察機關(guān)已經(jīng)有了相對充足的使用算法技術(shù)經(jīng)驗，但由于行政機關(guān)與檢察機關(guān)所使用的算法構(gòu)架的不同，導致檢察機關(guān)在應(yīng)對具體問題時往往會面對一定的技術(shù)壁壘。行政機關(guān)出于增強數(shù)據(jù)能力、提升辦公自動化水平的考量，其算法編寫時會強調(diào)增強數(shù)據(jù)的收集能力，并強調(diào)其在無人化的情況下獨立辦公的能力，這與檢察機關(guān)使用的檢察數(shù)據(jù)系統(tǒng)之間存在功能上的區(qū)別，這就給檢察機關(guān)的日常辦案帶來了挑戰(zhàn)。為此，檢察機關(guān)有必要在既有數(shù)字平臺構(gòu)建的基礎(chǔ)上，進一步開展有效的數(shù)字化改革，進一步提升自身的數(shù)字能力，并從軟件與硬件兩個不同的層面完善與行政機關(guān)的數(shù)據(jù)交換機制。

 

　　三

 

　　自動化行政違法檢察監(jiān)督機制實現(xiàn)

 

　　的具體路徑

 

　　（一）明確界定人民檢察機關(guān)對自動化行政違法的監(jiān)督范圍

 

　　構(gòu)建自動化行政違法的檢察監(jiān)督機制，首先，要明確界定檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。雖然說《人民檢察院組織法》與其他規(guī)范文件授權(quán)檢察機關(guān)可以審查“行政行為”，但這里的行政行為是否包括狹義行政行為之外的行政規(guī)范性文件，存在一定的爭議，有關(guān)的規(guī)范性文件也尚未針對這一問題進行回應(yīng)。為此，有的觀點認為，應(yīng)當對既有的審查范圍進行擴大化解釋，將行政立法行為納入檢察機關(guān)審查范圍中。但是，對行政檢察而言，這種對行政立法進行主動審查的行為存在極高的風險，倘P122若檢察機關(guān)獲得對行政立法行為的監(jiān)督權(quán)限，勢必將會對既有的立法監(jiān)督與備案審查制度造成沖擊，不利于理順相關(guān)國家機關(guān)之間的職權(quán)關(guān)系。故而對檢察機關(guān)而言，采用附帶性審查成為了相對合理的選擇。在這種情況下，檢察機關(guān)在審查自動化行政違法行為的同時，可以對其數(shù)據(jù)標準進行附帶性審查，從審查對象的角度解決檢察機關(guān)難以審查數(shù)據(jù)標準與數(shù)據(jù)收集范圍的問題，同時又可最大化地避免檢察權(quán)過度擴張帶來的法治風險。

 

　　其次，檢察機關(guān)要堅持用預防性的理念進行審查。在檢察機關(guān)日常的行政檢察監(jiān)督工作中，檢察權(quán)的介入往往以行政違法危害結(jié)果的發(fā)生為前提。但對自動化行政違法而言，其危害結(jié)果并不僅僅體現(xiàn)在數(shù)據(jù)收集階段（行政行為階段），而在行政機關(guān)制訂相關(guān)的數(shù)據(jù)標準，框定行政數(shù)據(jù)收集的范圍階段，有可能對行政相對人的數(shù)據(jù)權(quán)利造成干擾，這也就要求檢察機關(guān)堅持風險預防的原則進行監(jiān)督。風險預防原則“所要解決的主要是對于科學上不確定的危害應(yīng)當采取何種干預手段的問題”，即“對于任何可能影響環(huán)境的行為，都應(yīng)當對其后果進行預測，并根據(jù)預測確定是否可以為該行為、以何種方式為該行為和采取什么樣的補救措施”。“風險預防原則”具體體現(xiàn)在一系列預防性行政法律監(jiān)督制度之中，但因法律存在的滯后性，如果某風險預防性制度未上升到法律層面，或者當具體的法律制度不能及時制定，行政機關(guān)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的行政立法缺乏依據(jù)時，法律原則可以填補法律制度的空白，成為行政立法的法律依據(jù)。當數(shù)據(jù)標準、數(shù)據(jù)范圍存在對相對人數(shù)據(jù)權(quán)可能的侵犯時，則需要檢察機關(guān)通過檢察建議等手段實現(xiàn)預防性監(jiān)督功能，督促行政機關(guān)對有關(guān)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的行政立法進行及時更正。

 

　　最后，檢察機關(guān)對數(shù)據(jù)領(lǐng)域行政規(guī)范性文件的預防性審查，核心是有效地控制行政數(shù)據(jù)收集的邊界。近年來，在立法領(lǐng)域體現(xiàn)出了明顯的數(shù)據(jù)擴張的特征。公共數(shù)據(jù)邊界的擴展有合理的政策推動因素，且緊緊圍繞數(shù)據(jù)要素價值利用這一主題展開。實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價值最大化的理念，或稱“數(shù)據(jù)功利主義”，為數(shù)據(jù)范圍的擴展提供了底層動力。自動化行政數(shù)據(jù)與其他行業(yè)的公共數(shù)據(jù)不同，公民使用這些數(shù)據(jù)往往是被動的，即在公權(quán)力對公民的私權(quán)產(chǎn)生干預之后，公民出于權(quán)利救濟的目的查閱這些執(zhí)法的數(shù)據(jù)，例如，在行政訴訟或者復議時要求執(zhí)法機關(guān)提交包括相關(guān)的執(zhí)法記錄在內(nèi)的證據(jù)，并非公民為了自身所需主動使用或者查閱這些數(shù)據(jù)。同樣地，即使出現(xiàn)了查閱這些數(shù)據(jù)的可能性，也不能完全地公開這些數(shù)據(jù)，由于包括在公共場合的行動軌跡在內(nèi)的數(shù)據(jù)并非僅僅是公民自身的行動軌跡，即單位內(nèi)的自動化行政數(shù)據(jù)往往是多個行政相對人的數(shù)據(jù)權(quán)的集合。故而，檢察機關(guān)要對行政立法數(shù)據(jù)收集范圍進行限定，使其收集的范圍要符合比例原則的要求。

 

　?。ǘ┖侠硎褂脵z察建議、檢察聽證等制度手段

 

　　1.進一步發(fā)揮檢察建議等非訴手段的作用

 

　　《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確了檢察機關(guān)以檢察建議的形式，要求行政機關(guān)糾正行為違法行為。對檢察機關(guān)而言，面對自動化行政違法時，要合理利用檢察建議、檢察聽證等既有制度P123手段，同時應(yīng)進一步利用檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)，對案件事實進行有效查明。另外，為了保證檢察機關(guān)檢察監(jiān)督的謙抑性，在自動化行政的檢察監(jiān)督體系之中，要只針對行政行為是否合法進行審查和建議，應(yīng)只具備請求權(quán)與建議權(quán)，而沒有實體層面的變更權(quán)，對行政裁量結(jié)果要予以尊重。同時，應(yīng)當明確行政檢察監(jiān)督應(yīng)當以被動審查為主、主動審查為輔，避免出現(xiàn)在自動化行政的法治化進程之中，檢察監(jiān)督權(quán)四處出擊，改變行政裁量的實體與程序的情況。

 

　　2.促進檢察監(jiān)督中訴訟與非訴手段之間的銜接

 

　　從組織結(jié)構(gòu)的角度來看，行政檢察監(jiān)督的非訴程序與行政公益訴訟往往是由不同的部門負責的，有必要完善檢察機關(guān)內(nèi)部的行政案件移送程序。從規(guī)范層面來看，《行政訴訟法》的規(guī)定為針對涉自動化行政的公益訴訟留足了制度空間，但行政公益訴訟的案件范圍始終是有限的，不能完全涵蓋所有的行政活動，故而有必要從立法層面予以限定其范圍，從而明確兩者之間銜接的具體移送標準。如前文所述，在審查自動化行政的行政違法案件時，檢察機關(guān)往往要依賴行政機關(guān)提交的數(shù)據(jù)資料，以及第三方鑒定機構(gòu)所提交的鑒定意見與報告，這就導致檢察機關(guān)會陷入與行政機關(guān)相同的“機器依賴”之中。因此，有必要從技術(shù)角度，對檢察機關(guān)相關(guān)部門的工作人員進行技術(shù)培訓，從而便于案件的辦理，以及對自動化行政違法進行更加完善細致的監(jiān)督。

 

　?。ㄈ┓e極利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建行政機關(guān)數(shù)據(jù)授權(quán)清單與數(shù)字臺賬

 

　　在數(shù)字政府的建設(shè)實踐中，行政機關(guān)數(shù)據(jù)授權(quán)往往較為模糊，有的甚至并未獲得授權(quán)。故而，對檢察機關(guān)而言，利用既有的自動化檢察的技術(shù)與平臺，梳理既有的數(shù)字行政授權(quán)范圍并制作電子臺賬，是十分有必要的。從檢察權(quán)本身的職權(quán)角度來看，數(shù)字授權(quán)臺賬的構(gòu)建是檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的組成部分，這也就要求其在法律規(guī)定的調(diào)查核實權(quán)的權(quán)限內(nèi)運作。由于檢察機關(guān)本身既不負責具體的行政事務(wù)，也不負責行政訴訟案件的具體審查。因此，檢察機關(guān)在行政檢察監(jiān)督的案件辦理過程中，證據(jù)來源相當大的一部分是隨案移交的案卷與證據(jù)材料。筆者認為，為了調(diào)查核實權(quán)的充分實現(xiàn)，有必要對這一條款進行細化，明確檢察機關(guān)在自動化行政違法檢察監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)邊界。具體而言，在堅持檢察權(quán)謙抑性的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)應(yīng)當在以下兩個方面發(fā)力。

 

　　一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當對既有規(guī)范體系之中行政機關(guān)被授權(quán)的事項進行全面的梳理。目前，我國自動化行政行為的行政授權(quán)是立法授權(quán)與行政行為的集合，而不僅僅是立法行為，除了理論界與實務(wù)界熟知的《中華人民共和國行政處罰法》第41條之外，仍然有大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章乃至地方性立法對行政機關(guān)的自動化行政行為進行授權(quán)。例如，在交通行政領(lǐng)域，交通行政執(zhí)法的自動化行政授權(quán)，有相當一部分是來自《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》等之中，其上位法的授權(quán)規(guī)定往往十分模糊，難以直接適用。從特別規(guī)范、標準措施與概括授權(quán)等授權(quán)分類的角度來看，道路交通自動化行政的標準措施與特別條款，大多是由行政立法提供的，是對《中華人民共和國道路交通安全法》的概括性授權(quán)的進一步具體化。在實踐過程中，往往會出現(xiàn)行政立法與地方性立法的授權(quán)范P124圍突破法律規(guī)定的現(xiàn)象。故而檢察機關(guān)僅從組織法與上位法的角度進行授權(quán)梳理，往往會不甚全面，這也就要求檢察機關(guān)從行政基本法—部門行政法的二元結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章進行系統(tǒng)、全面的梳理。同時，行政機關(guān)應(yīng)當以類型化梳理的方式，對法規(guī)范的授權(quán)條款的特別規(guī)范、標準措施與概括授權(quán)進行分類，并與案件辦理之中，行政機關(guān)的自動化行政執(zhí)法所可能涉及的授權(quán)領(lǐng)域結(jié)合，從而及時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法現(xiàn)象，并且對非法授權(quán)進行制止。

 

　　另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當合理利用既有的數(shù)字行政平臺，制作數(shù)字化的授權(quán)臺賬。如前文所述，檢察機關(guān)在應(yīng)對自動化行政違法時，一個十分重要的優(yōu)勢就在于其完善、系統(tǒng)性的數(shù)字檢察體系。這也就要求檢察機關(guān)合理利用這些既有的數(shù)字化資源開展監(jiān)督。在當前各地的檢察工作中，制作數(shù)字檢察臺賬是十分常見的手段。在自動化行政的行政授權(quán)梳理中，假如行政機關(guān)以人工填報的方式進行梳理，不僅無法提升辦案效率，更難以實現(xiàn)類案治理的目標。故而，檢察機關(guān)應(yīng)當應(yīng)用數(shù)字化與人工智能技術(shù)，以類型化的方式制作授權(quán)臺賬，并與案件辦理系統(tǒng)相連通，進行類型化的數(shù)字儲存與規(guī)制。在案件辦理中，可以自動地實現(xiàn)授權(quán)情況的對比與查找，對同一類型的越權(quán)案件實現(xiàn)有效的類案監(jiān)督。

 

　?。ㄋ模┘哟髮ψ詣踊姓袨榈募夹g(shù)與規(guī)范問題進行合理審查的力度

 

　　自動化行政的檢察監(jiān)督機制的專業(yè)性是法理與技術(shù)的統(tǒng)一，即檢察機關(guān)在針對某一行政活動的檢察監(jiān)督過程中，要對自動化行政行為涉及的法律問題與技術(shù)問題同時作出判斷，即檢察機關(guān)對自動化行政行為的法律屬性的判斷，要同時兼顧法理與技術(shù)兩個不同的方面。在自動化行政的合法性審查過程中，對自動化行政行為的違法屬性進行判斷是根本的標準，行政機關(guān)的技術(shù)違規(guī)往往是誘發(fā)其行政違法的直接原因，二者之間是表與里的關(guān)系。這一判斷的依據(jù)在于，自動化行政設(shè)備的使用并沒有造成行政行為根本性轉(zhuǎn)變，全自動行政行為目前來看仍然是不存在的，技術(shù)的進步無法在行政活動之中完全代替公務(wù)員的人工作用，即使是目前自動化程度最高的行政行為，從其裁量的屬性來看，在決策階段或者實施階段進行的自動化行政行為，基本上是羈束性的，不具備裁量的空間。而自動化程度相對較低的行政行為，其裁量的過程往往還是依賴人工進行的。例如，交通行政管理中利用自動化測速設(shè)備進行的行政行為，其違法性判斷的階段（裁量階段），仍舊是由執(zhí)法人員人工完成的。因此，在自動化行政違法性判斷的過程中，其根本的要素與一般的行政行為并無不同，都是對行政行為的行政過程與實體裁量進行審查。在自動化行政的語境之下，行政違法往往是由于技術(shù)運用未能與行政正當程序有效結(jié)合導致的，技術(shù)因素應(yīng)當進行考慮，但并非根本的要素。

 

　　在自動化行政檢察監(jiān)督審查的過程中，技術(shù)使用也是十分重要的考慮因素，其原因在于，自動化行政的行政違法，其起始往往是行政機關(guān)對自動化行政設(shè)備的使用，即技術(shù)的使用往往是自動化行政行為行政違法的直接誘因。由于自動化技術(shù)本身具有不可控性，因此，在執(zhí)法實踐之中，往往P125會出現(xiàn)行政機關(guān)按照基本行政程序進行了法制與技術(shù)審查，但仍造成行政相對人權(quán)利損害的情況。例如，在包括“秒批”在內(nèi)的自動化行政許可行為中，許可設(shè)備的安裝與使用符合行政許可法律法規(guī)的要求，但在使用時設(shè)備發(fā)生了損壞或是程序故障，此時技術(shù)的應(yīng)用狀態(tài)與結(jié)果直接影響了法律審查的判斷，審查的重點也將變化為行政機關(guān)是否履行了先行的技術(shù)審查義務(wù)，也存在行政機關(guān)在賠償之后存在向第三方的技術(shù)提供商追償?shù)目赡苄?，以及第三方與行政機關(guān)之間的責任分配的問題。因此，檢察機關(guān)在對自動化行政行為進行審查時，要以法律規(guī)范尤其是行政程序規(guī)范為根本標準，同時，要兼顧技術(shù)的使用造成的責任認定與分配的問題，尤其要在損害發(fā)生之后，對行政機關(guān)應(yīng)當承擔的先行數(shù)據(jù)義務(wù)進行審查。

 

　　（五）有效處理檢察數(shù)據(jù)與行政數(shù)據(jù)之間的通用關(guān)系

 

　　對檢察機關(guān)而言，有效應(yīng)對自動化行政違法的核心環(huán)節(jié)之一，就是有效地獲取行政機關(guān)掌握的行政數(shù)據(jù)。由于眾所周知的原因，檢察機關(guān)等非行政機關(guān)獲取行政機關(guān)的數(shù)據(jù)，往往會遇到較大的阻力。為此，檢察機關(guān)有必要在既有的數(shù)字平臺構(gòu)建的基礎(chǔ)上，進一步開展有效的數(shù)字化改革，進一步提升自身的數(shù)字能力，并從軟件與硬件兩個不同的層面完善與行政機關(guān)的數(shù)據(jù)通用交換機制。同時，要合理處理檢察數(shù)據(jù)與行政數(shù)據(jù)的通用關(guān)系，就要合理利用既有的制度授權(quán)與技術(shù)手段。

 

　　一方面，檢察機關(guān)要主動、合理地利用檢察機關(guān)的調(diào)查核實權(quán)。對檢察機關(guān)內(nèi)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)合而言，行政機關(guān)往往以涉密或者要求數(shù)據(jù)統(tǒng)合的機關(guān)無權(quán)獲取數(shù)據(jù)為由拒絕。但對檢察機關(guān)而言，《人民檢察院組織法》及其他法律法規(guī)賦予了其充分的調(diào)查核實權(quán)。為了保障調(diào)查核實權(quán)的充分實現(xiàn)，有必要對這一條款進行細化的規(guī)定，賦予檢察機關(guān)調(diào)閱權(quán)。檢察機關(guān)可以調(diào)閱除涉及國家秘密之外的所有案卷與證據(jù)材料，包含行政訴訟案件中的訴訟案卷的正副卷以及執(zhí)行案卷，以及涉及行政機關(guān)負責的行政執(zhí)法的案卷與材料，尤其包含自動化行政設(shè)備運行的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與性能說明，對不愿、不配合調(diào)查核實的行政機關(guān)，可以提起公益訴訟，或依據(jù)有關(guān)規(guī)定移交紀檢監(jiān)察機關(guān)。

 

　　另一方面，檢察機關(guān)應(yīng)當進一步完善涉及案件數(shù)據(jù)移交時的數(shù)據(jù)標準。由于行政數(shù)據(jù)的移交往往是一案一移交，而非數(shù)據(jù)庫的接入，這也就要求檢察機關(guān)進一步完善自身的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，明確行政機關(guān)移交行政數(shù)據(jù)時的數(shù)據(jù)接口與數(shù)據(jù)標準，同時檢察機關(guān)應(yīng)當對行政機關(guān)所移交的行政數(shù)據(jù)進行類案存檔歸類，對于同一類型案由的案件的數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸類，并進行集中研判，從而便于針對現(xiàn)實中棘手的問題進行類案研判與分析，進一步提升檢察機關(guān)的數(shù)字化辦理的能力與水平。

 

　　四

 

　　結(jié)語

 

　　2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025）》指出，健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。2024年3月9日，最高人民檢察院發(fā)布《行政檢察工作白皮書（2023）》，提出將進一步對行政行為進行有效監(jiān)督。以上文件的發(fā)布為新時代數(shù)字法治政府建設(shè)指明了發(fā)展方向，同時也賦予了檢察機關(guān)艱巨的法治監(jiān)督責任。因此，作為新時代行政監(jiān)督重要途徑的檢察監(jiān)督機制，必將在數(shù)字政府建設(shè)之中發(fā)揮更大的作用。檢察機關(guān)應(yīng)當在堅守謙抑P126性原則的基礎(chǔ)上，以自動化行政行為和數(shù)據(jù)授權(quán)、標準為核心監(jiān)督對象構(gòu)建完善的監(jiān)督審查機制，并且與數(shù)字檢察工程建設(shè)有機結(jié)合，實現(xiàn)事前、事中、事后的全過程、穿透性監(jiān)督，激活行政公益訴訟、行政檢察建議、行政檢察聽證、紀檢監(jiān)察移送等已有的制度手段，充分實現(xiàn)預防性監(jiān)督的制度目標。P127